C'est une petite révolution qui s'annonce en Allemagne. Le groupe d'experts indépendants chargé par le gouvernement de réfléchir à l'avenir du système des retraites a rendu en début de semaine un rapport explosif. Parmi les pistes évoquées : la création d'un pilier de capitalisation obligatoire financé par une nouvelle cotisation pesant à la fois sur les entreprises et les salariés, la mise en place d'un système automatique indexant l'âge de départ à la retraite sur les gains futurs d'espérance de vie ou encore l'élargissement du nombre de cotisants… Le gouvernement Merz, à la peine dans les sondages, souhaiterait faire voter cette réforme au pas de charge, c’est-à-dire avant la fin de la session parlementaire, le 10 juillet. Un big bang qui sera suivi de près en France alors que le dossier des retraites va revenir sur le devant de la scène et que certains présidentiables pourraient s'en inspirer. Décryptage par Katharina Utermoehl, la responsable des études thématiques et politiques du groupe Allianz.
L'Express : Du point de vue français, les Allemands ont déjà fait beaucoup d'efforts puisque l'âge de départ à la retraite est fixé à 67 ans. Le système allemand est-il au bord de l'effondrement pour justifier un tel big bang ?
Katharina Utermoehl : Non, pas du tout ! Mais il est indéniablement soumis à des pressions structurelles sérieuses et croissantes. L'âge de départ à la retraite à 67 ans est effectivement l'un des plus élevés d'Europe, mais la soutenabilité du système dans son ensemble ne dépend pas seulement du moment où les gens cessent de travailler, elle dépend aussi du nombre de travailleurs qui financent ce système. L'Allemagne affiche un ratio de dépendance - c’est-à-dire le rapport entre le nombre de retraités pour 100 personnes en âge de travailler - parmi les plus élevé des pays de l'OCDE, et nous prévoyons qu'il se stabilisera autour de 58 d'ici le milieu du siècle. C'est nettement plus élevé qu'aux États-Unis ou au Royaume-Uni, et même qu'en France qui s'en sort mieux grâce à une fécondité supérieure. Par conséquent, le système par répartition allemand est structurellement coûteux et déséquilibré.
L'autre problème, c'est celui de l'adéquation, en clair, qu'est-ce que le système de retraite vous rapporte ? Sans réforme de ce système, de nombreux Allemands risquent de partir à la retraite avec des revenus bien inférieurs à leur niveau de vie pendant leur vie active. Le taux de remplacement net - c'est-à-dire ce que vous percevez quand vous prenez votre retraite par rapport à ce que vous gagniez avant - est juste au-dessus de 50 %, en l'occurrence 53,3 %, ce qui est bien inférieur à la moyenne de l'OCDE qui est de 63,2 %. Or la commission d'experts qui vient de présenter son rapport vise désormais un taux de remplacement net de 70 %. En résumé, le système n'est pas au bord de l'effondrement, mais il y a manifestement, en raison des évolutions démographiques et aussi de la conception actuelle du système, de fortes pressions structurelles. Et c'est pourquoi il est important que l'Allemagne avance sur les réformes. Certaines des propositions présentées par cette commission vont dans la bonne direction.
L'une d'entre elles consiste à introduire un pilier de retraite par capitalisation. Diriez-vous qu'il s'agit d'une réforme systémique ?
Oui, à condition que la réforme proposée soit votée. Ce serait la première fois que l'Allemagne introduirait une capitalisation obligatoire dans son système public de retraite - celui-ci fonctionne comme un pur régime par répartition depuis sa fondation - et c'est une rupture structurelle majeure. Ce n'est donc pas simplement un ajustement marginal. On peut prendre l'exemple suédois : la Suède a introduit une composante par capitalisation à la fin des années 1990, et depuis lors, les "actifs" de retraite – les fonds collectés - ont progressé d'environ 25 % du PIB en 2000 à 115 %, soit plus du quadruple. Aujourd'hui, l'Allemagne part de très loin avec un "magot" d'actifs équivalent à 6 % seulement du PIB, mais la direction aurait le mérite d'être claire. Enfin, il faut que ce système soit obligatoire et associé à un allongement de la vie active et un élargissement de l'assiette des cotisants. Le risque principal se situe au niveau de la mise en œuvre.
Ce nouveau pilier par capitalisation serait financé par une cotisation supplémentaire de 2 % sur les salaires, payée à la fois par les employés et les entreprises. Y a-t-il un risque à court terme pour la compétitivité et le pouvoir d'achat ? Est-ce le bon moment alors que le modèle allemand est en crise ?
Il y aura un coût à court terme, il est important d'être honnête à ce sujet. Cette cotisation supplémentaire réduira le revenu disponible et augmentera les coûts salariaux. Nous avons modélisé l'impact, et on voit que les salaires réels baisseraient de 0,5 % à 1 %, selon le mécanisme de transmission retenu. La consommation privée pourrait, elle, diminuer entre 0,3 % et 0,5 % du PIB à court terme. Au total, l'impact de la réforme d'ici la fin de la décennie est négatif. C'est le prix à payer. La photographie est cependant différente quand on se projette à long terme, c’est-à-dire jusqu'en 2040. Là, l'effet devient positif. Nous prévoyons qu'en 2040, le PIB serait en hausse de 0,3 %, en raison d'un taux d'emploi plus élevé et d'un investissement plus dynamique. Les actifs collectés pourront être investis et donc soutenir la croissance économique. L'Allemagne fait face à un choix : soit elle réforme maintenant, avec le coût que j'ai décrit, soit elle se réforme plus tard, et l'ajustement sera beaucoup plus brutal. Il vaut mieux en payer le prix dès à présent.
Environ 30 milliards d'euros pourraient être levés chaque année et investis sur les marchés financiers. Cet investissement devrait-il être orienté vers des secteurs spécifiques tels que la défense, l'environnement ou les infrastructures ?
Je suis très prudente quant à un fléchage strict. Les fonds de pension existent principalement pour générer des rendements destinés aux futurs retraités, non pour servir une politique industrielle. Je pense que le meilleur modèle est celui où les gestionnaires de portefeuille opèrent dans le cadre d'un mandat et d'une gouvernance axés sur le rendement. Et si cette approche rencontre, disons, des investissements attractifs dans les infrastructures, l'innovation ou la transition verte, alors c'est une situation gagnant-gagnant. Ce que nous avons vu au Danemark, aux États-Unis ou au Royaume-Uni, c'est que le capital suit les bons projets. Certes, il serait peut-être judicieux d'avoir une part plus importante de l'argent investi en Allemagne, ou en Europe, à un moment où le risque géopolitique rend les investissements aux États-Unis moins attractifs. Mais globalement, je pense que l'objectif prioritaire doit être le rendement.
Qui devrait gérer ce fonds de pension par capitalisation ? L'État ou les compagnies d'assurance privées ?
C'est un point essentiel à surveiller. J'ai une préférence pour une gestion privée et concurrentielle. Ce que nous observons dans les autres pays, c'est que la concurrence réduit les coûts, améliore les rendements et crée de la responsabilité. Un fonds d'État qui combine à la fois le rôle de prestataire, de régulateur et de superviseur, crée des conflits d'intérêts et étouffe les incitations qui font fonctionner les systèmes par capitalisation. L'Allemagne dispose déjà d'un secteur de retraite professionnelle, d'un secteur de l'assurance-vie bien développé, et de structures privées qui possèdent déjà une infrastructure, une expertise et un bilan en matière de réglementation. Je pense qu'il est plus efficace de s'appuyer sur ces éléments plutôt que de créer une nouvelle institution publique de toutes pièces.
Il ne s'agirait donc pas d'un fonds souverain ?
Tout cela doit être débattu même si le calendrier est très court. Il est vrai qu'il existe différents modèles. Mais je pense que pour les raisons que j'ai mentionnées, le recours au privé aurait du sens : la concurrence, les coûts plus bas, l'objectif de rendement. Voilà ce sur quoi le débat en Allemagne doit se concentrer pour réussir cette réforme.
Quels sont les angles morts dans les propositions de la commission d'experts ?
On ne peut pas simplement relever l'âge de la retraite sans travailler sur la discrimination par l'âge, sans soutenir les transitions flexibles entre travail et retraite, sans adapter les lieux de travail à une main-d'œuvre vieillissante. Je pense que tout le monde comprend que nous devons travailler plus longtemps. Mais si ces obstacles ne sont pas levés, il y a le risque que cette réforme rate une partie de son objectif.
Un autre point qui me semble central, c'est celui de l'avenir des mini-jobs, ces emplois généralement peu qualifiés, peu rémunérés mais sur lesquels ne pesait jusqu'ici aucune cotisation. Avec la réforme proposée, les salariés et les entreprises seraient obligés de cotiser, ce qui signifie la fin des mini-jobs. Cela pourrait effectivement impacter certains secteurs qui dépendent fortement de ce type de contrats.
Lesquels ?
L'hôtellerie et la restauration, les services à la personne. Ce sont généralement des femmes qui occupent ces jobs et l'absence de cotisations créait de fortes incitations à rester dans ces emplois à faibles volumes horaires plutôt que de basculer vers un emploi ordinaire. Ces secteurs pourraient donc faire face à des coûts salariaux plus élevés. C'est donc un risque à court terme. Mais ces emplois subventionnés maintiennent aussi des femmes dans des métiers peu rémunérés. La suppression progressive des mini-jobs améliorera donc en réalité l'offre de travail.
Le chancelier Friedrich Merz vise un vote avant le 10 juillet. Un délai très court. Compte tenu de la résistance attendue des syndicats et du soutien très faible du gouvernement dans les sondages, est-ce crédible ?
Le calendrier est effectivement serré. D'autant que la dernière semaine de session parlementaire se termine le 10 juillet. Il n'y a, en gros, que deux semaines de discussions possibles au sein de la coalition. Mon scénario est qu'une loi-cadre sera adoptée avant l'été mais que les détails de la mise en œuvre seront renvoyés à la prochaine session parlementaire, à l'automne prochain.
Le gouvernement Merz peut-il tomber sur le sujet des retraites ?
Je ne pense pas. Les partis de la coalition ont compris qu'il n'y avait pas d'autre option. Et les Allemands sont favorables aux réformes. Nous avons fait une enquête d'opinion dans les quatre grands pays de la zone euro, ainsi qu'au Royaume-Uni et aux États-Unis. Première leçon : dans la plupart des pays, plus de 80 % des personnes interrogées disent qu'elles perçoivent un besoin clair de réforme. Et même parmi les plus âgés. Deuxième enseignement, quand on demande aux sondés quelles mesures ils soutiendraient, la plupart répondent qu'ils seraient favorables à un système de prévoyance privée. Les gens veulent assumer davantage de responsabilités, ils sont prêts à prendre leur part. Mais lorsqu'on pose la question suivante "Pensez-vous que le gouvernement aura la capacité de mettre en place cette réforme ?", le oui tombe à 42 % seulement en Allemagne. A travers ce dossier, l'exécutif se voit offrir l'occasion de regagner la confiance des électeurs.
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